CIRCULAR Nº 3/98 de la Oficina Nacional de Presupuesto
BUENOS AIRES, 12 MAR 1998
PARA
CONOCIMIENTO DE LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOS FINANCIEROS
Asunto:
Presupuesto Plurianual de la Administración
Nacional: 1999-2001.
Por la presente se remite un documento introductorio
referido al Presupuesto Plurianual de la Administración Nacional: 1999-2001, en
el que se consideran las principales justificaciones, objetivos y antecedentes
que aconsejan su adopción, la que ha sido prevista en el cronograma para la
elaboración del Presupuesto General de la Administración Nacional para 1999.
Con esta presentación se espera, asimismo, que el servicio
administrativo vaya tomando en lo inmediato los recaudos necesarios para llevar
adelante la tarea dentro de las jurisdicciones y entidades correspondientes,
especialmente en lo que se refiere a la necesidad de formular el presupuesto
preliminar del ejercicio fiscal 1999 en función del presupuesto plurianual.
CIRCULAR
N° 3/98 O.N.P.
BUENOS
AIRES, MARZO DE 1998
PRESUPUESTO
PLURIANUAL
DE LA
ADMINISTRACION NACIONAL
1999-2001
OFICINA
NACIONAL DE PRESUPUESTO
INDICE
I
- Introducción
II
- ¿Qué
es un presupuesto plurianual?
III -
Justificación y objetivos de las
proyecciones presupuestarias plurianuales.
IV -
Las proyecciones plurianuales
incluidas en el presupuesto 1998.
V -
Compromiso con el Fondo Monetario
Internacional.
VI -
Metodología para su instrumentación.
VII -
Aspectos conceptuales de las
proyecciones macroeconómicas y fiscales.
VIII -
Antecedentes nacionales sobre la
presupuestación a mediano plazo.
IX -
Antecedentes internacionales.
I.
INTRODUCCION
Existe
un conjunto de razones que justifica la necesidad de analizar el comportamiento
de las cuentas fiscales a mediano plazo. Desde el punto de vista
presupuestario, dimensionar el impacto futuro de ciertos gastos significativos
como, por ejemplo, los gastos previsionales, el servicio de la deuda y grandes
programas especiales, resulta imprescindible para poder estimar la evolución
que deberán seguir los ingresos impositivos y la deuda pública. Este análisis
permite, a su vez, proyectar el impacto del Sector Público sobre la
macroeconomía, generándose una previsión que ayudará a una mejor toma de
decisiones de política económica global.
II.
¿ QUE ES UN PRESUPUESTO PLURIANUAL ?
Un
Presupuesto Plurianual o Presupuesto de Mediano Plazo involucra una forma
sistemática de aplicación de métodos de pronósticos relacionados con el proceso
de presupuestación, mas allá del año fiscal. Las principales características
son:
-
Una política fiscal que señale a mediano plazo la senda de
los agregados públicos.
-
Pronósticos macroeconómicos de mediano plazo y estimaciones
de presupuestos venideros, presentados al Congreso Nacional cada año.
-
Un proceso de preparación del presupuesto que incluya
previsiones para los ejercicios futuros.
-
Asignaciones de recursos a las diferentes áreas, cubriendo
sucesivos años, compatibilizados con
las proyecciones globales y punto de partida de los presupuestos por venir.
-
Aprobación legislativa de las previsiones para el año base,
en concordancia con el artículo 75, inciso 8 de la Constitución Nacional, que
establece en las atribuciones del Congreso “Fijar anualmente ... el presupuesto
general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional.”
III.
JUSTIFICACION Y OBJETIVOS DE LAS PROYECCIONES
PRESUPUESTARIAS PLURIANUALES.
Tanto
en el orden nacional como internacional se encuentran antecedentes y
fundamentos para efectuar proyecciones presupuestarias plurianuales. La
justificación de los presupuestos plurianuales está dada por los siguientes
elementos:
-
La necesidad de planeamiento del accionar del Estado.
-
El impacto macroeconómico de las medidas gubernamentales.
-
El peso creciente de los gastos sociales.
-
La naturaleza predominantemente plurianual de la inversión
pública.
-
La existencia de gastos compartidos por diferentes niveles
de gobierno.
Las
proyecciones presupuestarias a mediano plazo implican buscar la coherencia de
los agregados fiscales y los pronósticos macroeconómicos. Para ello es
indispensable una clara política fiscal que señale, en particular, la evolución
del gasto público asociado con las posibilidades de financiamiento.
Por
lo tanto, es preciso contar con pronósticos macroeconómicos compatibilizados
con el presupuesto plurianual y los presupuestos que cada año se envían al
Congreso. El gasto del año base, que será motivo de aprobación legislativa, y
las asignaciones futuras globales se constituirán en el punto de partida de los
ministerios para efectuar la debida proyección, a un cierto nivel desagregado.
Ello
tiene en cuenta que muchos programas presupuestarios no se agotan en un año
sino que su naturaleza es plurianual y que las decisiones de iniciar nuevos
programas tendrá repercusiones en ejercicios venideros y deben compatibilizarse
con el gasto de los que están en ejecución.
Se
pueden considerar tres tipos de programa: aquellos que cumplen su finalidad en
el corto plazo; los que su objetivo se alcanza en el transcurso de dos o mas
años; y los que, por responder a la razón de ser del Estado, tiene un objetivo
de carácter permanente. La presupuestación plurianual abarca los tipos de
programas antes mencionados en el momento de la previsión anual, pero dados los
dos últimos casos se requiere, en un contexto de estabilidad de precios, tener
en cuenta las consecuencias futuras de las asignaciones presupuestarias. Por
ejemplo, a un programa de lucha contra una enfermedad endémica que requiere la
acción sostenida durante tres años para tener éxito, se le deben garantizar
asignaciones presupuestarias en ese período; de no hacerlo, lo invertido en los
años anteriores quedará como un gasto improductivo.
Las
previsiones presupuestarias futuras pretenden alcanzar los siguientes
objetivos:
-
Prever el financiamiento global considerando la totalidad de
los gastos futuros.
-
Conducir al equilibrio presupuestario.
-
Prever el efecto de las nuevas políticas y programas, en
cuanto a su incidencia en ejercicios futuros.
-
Atender a la naturaleza plurianual de algunos de los
programas presupuestarios existentes, garantizando su continuidad.
Específicamente,
las proyecciones suministran elementos de juicio a los distintos operadores y
dan un fundamento institucional a los compromisos que tiene el país con
organismos internacionales.
De
esta forma se explícita la política fiscal prevista a mediano plazo que, con
las debidas correcciones que sean necesarias en el período, se incluirá en los
presupuestos nacionales sucesivos.
Por
su parte las estrategias a mediano plazo de orden financiero hacen explícitos
los objetivos de reducir el resultado fiscal deficitario y su incidencia en el
nivel de endeudamiento del sector público y los planes de reducción en el nivel
del gasto, en relación con la actividad económica, con el propósito de dar las
debidas señales a los agentes económicos de la actual política de gobierno.
El
horizonte temporal razonable de los presupuestos a mediano plazo es considerado
de tres años, sujeto a revisión anual a medida que transcurra el tiempo.
IV.
LAS PROYECCIONES PLURIANUALES INCLUIDAS EN
EL PRESUPUESTO 1998
En
el proyecto de ley de presupuesto nacional de 1998 se introdujo, por primera
vez, la presentación de datos referidos a una programación presupuestaria anual
en un contexto mas amplio de mediano plazo. El período considerado fue de tres
años, a partir del presente, o sea incluye el período 1998 al 2000.
En
función de lo antes expuesto, el mensaje de elevación al Congreso Nacional del
presupuesto para 1998 contiene un esquema Ahorro-Inversión del Sector Público
Nacional expresado en moneda corriente y en términos del P.B.I., con la
evolución prevista para 1997 y la proyectada para 1998, 1999 y 2000.
Se
diseñaron las siguientes actividades, con la intención de darles carácter
permanente:
-
Incluir en el mensaje de presupuesto nacional de cada año un
esquema ahorro-inversión del Sector Público Nacional, que incluye a la
Administración Nacional y a las empresas públicas.
-
Expresar dicho esquema en moneda corriente y en términos del
Producto Bruto Interno, desagregándolo
según la clasificación económica de gastos y recursos, incluyendo antecedentes
históricos recientes y lo proyectado para los próximos años.
Las
estimaciones que se presentaron para el período 1997-2000 correspondieron al
producto bruto interno y a los principales componentes de la demanda agregada a
precios corrientes. También se presentaron las tasas de variación nominales y
reales ( a precios constantes de 1986 ) así como las tasas de variación de los
índices de precios implícitos.
Se
incluyó una proyección del comportamiento de las importaciones y las
exportaciones, y de la balanza de pagos en su totalidad más un balance
ahorro-inversión que muestra la forma en que la inversión bruta interna se
financia a través del ahorro nacional y del ahorro externo.
Se
previeron estimaciones de los recursos del sector público nacional para el
período 1997-2000, tanto en pesos como en términos de P.B.I. y una proyección
de los gastos para idéntico período que resultan compatibles con los supuestos
macroeconómicos empleados.
Las
proyecciones presupuestarias, que tienen como base el criterio del devengado,
se tradujeron en cifras de caja, teniendo en consideración los niveles
históricos de ejecución presupuestaria. Por otro lado, la información aportada
resulta congruente con otras anteriores resultado de acuerdos con el Fondo
Monetario Internacional en la materia.
Todas
las variables proyectadas fueron consistentes con la definición principal de la
política fiscal: la reducción del actual déficit de presupuesto y la
disminución del peso de la deuda pública en términos del P.B.I.
V.
COMPROMISO CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL
En
los documentos previos preparados con motivo de las negociaciones del programa
de facilidades extendidas con el F.M.I. se preveía como “actividad” lo
siguiente: “Se adecuarán las normas técnicas y de procesamiento informático, a
efectos de incorporar el impacto futuro de programas y proyectos”. Asimismo en
el “cronograma” se preveía: “Durante 1998, se elaborarán las normas técnicas y
de procesamiento informático que serán de aplicación a partir de 1999”.
En
el memorando de política económica remitido al F.M.I., el 2/12/97 por el
Ministro de Economía solicitando un “acuerdo ampliado”, en la parte
correspondiente a “estrategia de política económica a mediano plazo” ( punto 14
), se dice que “es intención del gobierno proseguir la reforma de las
operaciones presupuestarias para lograr mayor eficiencia en el uso de los recursos
públicos. En este campo se ha previsto la siguiente medida : a) establecer un
proceso presupuestario plurianual que esté operativo en 1999 a fin de contar
con un plan de mediano plazo para el análisis y la evaluación de los programas
presupuestarios,...”
VI.
METODOLOGIA PARA SU INSTRUMENTACION.
Para dar cumplimiento a este compromiso se prevé proyectar el presupuesto de la
Administración Nacional, sobre la base del crédito autorizado, para el período
1999-2001, por programa, fuente de financiamiento y clasificación económica.
A estos efectos se elaborarán y comunicarán techos presupuestarios a nivel de
jurisdicciones para el trienio 1999-2001, para que éstas proyecten sus gastos
por programas con sujeción a dichos techos.
Cuando las jurisdicciones y entidades presenten los anteproyectos del presupuesto 1999
deberán también acompañar las proyecciones para el bienio 2000 y 2001. Estas
últimas proyecciones serán presentadas con un nivel de agregación mayor al
detalle de los anteproyectos y siguiendo los lineamientos e instructivos que se
incluyan en el Manual para la elaboración del Presupuesto 1999.
El presupuesto plurianual 1999-2001 será enviado al Congreso Nacional y tendrá
carácter únicamente informativo sirviendo de base en el proceso de toma de
decisiones.
De acuerdo con el cronograma elaborado la información con el presupuesto
plurianual será recibida en la ONP simultáneamente con los anteproyectos. En
los seminarios de capacitación para el presupuesto 1999 se incorporará un
módulo explicativo del presupuesto plurianual. En esa oportunidad se debatirán
las inquietudes de los participantes con relación a la instrumentación de esta
nueva línea de trabajo.
VII.
ASPECTOS CONCEPTUALES DE LAS PROYECCIONES MACROECONOMICAS Y FISCALES.
Las proyecciones macroeconómicas, a mediano plazo, se refieren al comportamiento
estimado de la actividad económica medida a través del P.B.I.; a la evolución
esperada de la demanda agregada, conformada por consumo, inversión y
exportaciones netas; al comportamiento de los sectores productivos de bienes o
de servicios; al balance de pagos, en cuenta corriente y cuenta capital; y al
balance ahorro (interno y externo) e inversión.
El comportamiento macroeconómico previsto, en función de las proyecciones
correspondientes, constituye el marco en el cual se ubica el presupuesto del
sector público.
Las proyecciones de recursos públicos se fundamentan en la marcha de la economía;
el consumo y la inversión pública forma parte del consumo e inversión global;
el servicio de la deuda pública externa incide en el balance de pagos; las
transferencias al sector privado contribuyen a determinar al ingreso disponible
del que dependen el consumo y el ahorro; el déficit o el superávit fiscal deben
compatibilizarse con el ahorro-inversión y la balanza de pagos.
A su vez las estimaciones del P.B.I. permiten calcular las magnitudes de gastos,
ingresos y resultado en relación al mismo; el comportamiento esperado de los
precios tiene su repercusión en el presupuesto público, tanto en ingresos como gastos;
las previsiones sobre importaciones, exportaciones se reflejan en la
recaudación y las tasas de interés en el servicio de la deuda pública. En
consecuencia, las estimaciones macroeconómicas son la base sobre las que se
asientan las previsiones presupuestarias del sector público.
Las proyecciones tienen la intención de ser consistentes y suponen la continuidad
de las políticas de convertibilidad y el tipo de cambio fijo, lo mismo que la
reforma del Estado, la desregulación, las privatizaciones y la apertura
comercial y financiera, con bajas tasas de inflación compatibles con esas
políticas.
VIII.
ANTECEDENTES NACIONALES SOBRE PRESUPUESTACIÓN A MEDIANO PLAZO.
La ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional, que comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y
procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de los recursos
públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del Estado,
introduce un horizonte de mediano plazo en su artículo 15, para ciertas
previsiones específicas.
En efecto, el citado artículo determina que cuando en los presupuestos se incluyen
créditos para contratar obras ó adquirir bienes y servicios, cuyo plazo de
ejecución exceda al ejercicio financiero, se deberá incluir en los mismos la
información sobre los recursos a invertir en los futuros ejercicios.
La Ley de presupuesto aprobada por el Congreso, en consecuencia, incluye un
artículo autorizando la contratación de obras y adquisiciones que exceden el
ejercicio financiero anual; en una planilla anexa a dicho artículo se
identifican los proyectos, montos a ejecutar por año y el avance físico
programado.
Asimismo, el Sistema Nacional de Inversiones Públicas instituido por la Ley Nº 24.354,
determina que anualmente se deberá formular el Plan Nacional de Inversiones
Públicas. A su vez, el Artículo 14 de la mencionada ley establece que el plan
plurianual de inversión pública nacional será información complementaria de la
Ley de Presupuesto, el cual se remitirá al Congreso de la Nación conjuntamente
con el Proyecto de Ley de Presupuesto.
Por consiguiente, si bien el presupuesto es anual, existen elementos en él
contenidos que afectan a un horizonte temporal mayor.
Por último, las proyecciones plurianuales de carácter quinquenal contenidas en el
documento “Argentina en crecimiento”, constituyen también un antecedente en la
programación de políticas públicas para el mediano plazo.
IX.
ANTECEDENTES INTERNACIONALES.
Con el propósito de presentar una apretada síntesis se toman elementos de juicio de
la tabla 9.2: “Horizonte de programación, proyecciones” (pag. 212), del libro
de H. Petrei “Presupuesto y control, pautas de reforma para América Latina”.
En Estados Unidos “la ley requiere un planeamiento plurianual, el presupuesto para
el año más cinco años, incluyendo tanto proyecciones generales como de
programas”.
En Canadá “para proyecciones generales se trabaja a dos años: el presupuesto y uno
más. Para los gastos a nivel de programas se proyectan tres años”.
En el Reino Unido “no hay requisito legal. Las variables agregadas se proyectan a
5 años. Los datos a nivel de programa aparecen para el presupuesto y dos años
más”.
En Suecia “se requiere un planeamiento plurianual (cinco años) pero no hay
aprobación formal por el parlamento. Las estimaciones se presentan junto con el
presupuesto. A nivel de programas se proyecta a tres años”.
En Australia “el planeamiento plurianual no es un requerimiento legal, pero junto
a las estimaciones de presupuesto se presentan datos para los tres años
siguientes”.
En Nueva Zelanda “la ley exige que junto con el presupuesto para el año más dos
años de proyecciones, se presente un informe de estrategia para 10 años”.
Finalmente, en España “existe un marco para los grandes totales a cinco años”.
De
lo antes señalado puede inferirse que la programación presupuestaria
plurianual es una línea de trabajo por la que están transitando varios países
desarrollados.